Jag gav för en tid sedan Riksdagerns utredningstjänst (RUT) ett uppdrag att förtydliga innebörden av regeringens proposition ”En tydlig beslutsordning för Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar” enligt nedan. Jag ställde frågorna efter interpellationsdebatten med Pål Jonson där han säger att det krävs en fredsuppgörelse för att soldater ska kunna skickas utan riksdagens godkännande.
Uppdragsgivaren önskar en genomgång av regeringens proposition 2025/26:6 – En tydlig beslutsordning för Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar – i syfte att klargöra under vilka förutsättningar svenska militära insatser kan bli aktuella enligt den föreslagna beslutsordningen. Uppdragsgivaren önskar särskilt svar på frågorna:
- Kan en insats bli aktuell först då vapenstillestånd gäller eller en fredsuppgörelse är på plats?
- Kan en insats bli aktuell om Nato (genom ytterligare provokationer) plötsligt är i krig med Ryssland?
- Vid fredsbevarande insatser måste riksdagen tillfrågas. Vilka egna beslut kan regeringen ta med stöd av propositionen, dvs. vad betyder skrivningen om att trupp kan sättas in vid brådskande situationer och under begränsad tid?
Sammanfattning
Rapporten redogör för och diskuterar de förutsättningar som följer av proposition 2025/26:6 En tydlig beslutsordning för Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar för att svenska militära insatser ska kunna bli aktuella enligt den nya beslutsordningen. Denna innebär att riksdagen genom ett tidsbegränsat rambeslut kan medge att regeringen under en viss period beslutar om insatser inom angivna ramar samt att regeringen i två särskilt angivna typsituationer, under begränsad tid, får sända en begränsad väpnad styrka utomlands utan föregående riksdagsbeslut: dels om ett behov uppstår med kort varsel, dels om ett dröjsmål skulle leda till avsevärda men för angelägna svenska intressen.
Rapporten identifierar ett antal områden där tolkning och tillämpning av lagen om operativt militärt samarbete aktualiserar rättsliga och konstitutionella gränsdragningsfrågor, särskilt i fråga om den tidsbegränsade beslutsbefogenhetens startpunkt, förhållandet mellan övningsverksamhet och avskräckning, samt gränsdragningen mellan Natoverksamhet och andra bi- och multilaterala samarbeten.
Något krav på vapenstillestånd eller fredsuppgörelse för att en militär insats inom ramen för Natos verksamhet för avskräckning och försvar ska kunna aktualiseras finns inte. Rättsregleringen är inte heller bunden till fredstid, vilket bl.a. innebär att regeringen, med stöd i lagen om operativt militärt samarbete och i den utsträckning riksdagen har medgett för tidsperioden, får sätta in svensk väpnad styrka inom ramen för Natos avskräckning och försvar vid ett väpnat angrepp mot en Natoallierad. Därutöver finns möjlighet till ytterligare insättande av en väpnad styrka av begränsad storlek och under begränsad tid om ett dröjsmål skulle medföra avsevärda men för angelägna svenska intressen eller om behovet uppkommer med kort varsel. Detta innebär att regeringen i brådskande och oförutsedda situationer kan besluta om en begränsad insats utan föregående riksdagsbeslut.
Inledning
Sändandet av väpnad styrka utomlands är en fråga av grundläggande betydelse för Sveriges säkerhets- och försvarspolitik och regleras i såväl regeringsformen som i kompletterande lagstiftning. Enligt gällande rätt krävs som huvudregel riksdagens medgivande för att sätta in svensk väpnad styrka i andra länder. Mot bakgrund av Sveriges medlemskap i Nato och det därmed förändrade säkerhets- och försvarspolitiska sammanhang i vilket Sverige nu verkar, har det rättsliga ramverket för operativa militära samarbeten setts över. Efter att ha mottagit regeringens proposition 2025/26:6 beslutade riksdagen hösten 2025 om ändringar i lagen (2020:782) om operativt militärt samarbete (LOMS).[1] Lagändringarna trädde i kraft den 1 december 2025.
Frågorna besvaras i rapporten mot bakgrund av vad som uttryckligen anges i lagtext och förarbetsuttalanden. I de delar där regleringen lämnar utrymme för tolkning eller där rättsläget inte närmare är preciserat uppmärksammas de gränsdragningsfrågor som kan komma att klarläggas genom kommande tillämpning.
Rapporten beskriver inledningsvis de konstitutionella och lagreglerade förutsättningarna för sändandet av väpnad styrka utomlands, följt av en redogörelse för de beslut som fattats efter Natointrädet. Därefter beskrivs de förändringar som den nyligen beslutade ändringen av LOMS medför. I samband med det diskuteras vissa frågor som aktualiseras av lagändringen. Avslutningsvis besvaras de tre frågeställningarna i uppdraget utifrån den rättsliga genomgången.
Sändandet av väpnad styrka utomlands
Enligt 15 kap. 16 § regeringsformen (RF) får regeringen sända en ”väpnad styrka” till ett annat land endast om Sverige har en skyldighet att göra det enligt en internationell överenskommelse eller förpliktelse som riksdagen har godkänt (första stycket), om det finns en lag som tillåter det och anger förutsättningarna (andra stycket 1), eller om riksdagen godkänner det i varje enskilt fall (andra stycket 2).[2] Denna grundlagsreglering har säkerställt en överordnad ställning för riksdagen i beslut om internationella insatser och militär våldsanvändning utomlands.[3] Det krävs alltså att det antingen finns en internationell förpliktelse som godkänts av riksdagen, ett medgivande i lag stiftad av riksdagen, eller att riksdagen godkänner det enskilda fallet.
Det finns i nuläget inga internationella överenskommelser eller förpliktelser som medger undantag såsom avsett i 15 kap. 16 § första stycket RF.[4] Detta innebär att de s.k. försvarsklausulerna i EU-fördraget (artikel 42.7) respektive det Nordatlantiska fördraget (artikel 5) inte innebär någon förpliktelse, i regeringsformens mening, vars fullgörande kräver ett insättande av väpnade styrkor.[5]
I dagsläget finns tre lagar som ger regeringen mandat att självständigt fatta beslut om att sända väpnad styrka utomlands i enlighet med 15 kap. 16 § andra stycket 1 RF:
- Lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands. Specificerar att regeringen får fatta beslut att ställa en väpnad styrka på högst 3 000 personer till förfogande utomlands på begäran av FN eller beslut av OSSE förutsatt att det handlar om fredsbevarande verksamhet.
- Lagen (1994:588) om utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete. Regeringen får skicka en väpnad styrka utomlands för att delta i övningar och utbildning (1 §).
- Lag (2020:782) om operativt militärt samarbete (LOMS). Regeringen får, under vissa omständigheter, besluta om att sätta in svenska väpnade styrkor för att delta i operationer eller andra aktiviteter för Natos samlade avskräckning och försvar (1 §).[6]
I sammanhanget kan även nämnas den utredning om en säkrare utrikesförvaltning som skickades ut på remiss den 13 januari 2026.[7] I utredningen föreslås en ny lag som ger regeringen beslutsbefogenhet att vid en kris eller katastrof sända en väpnad styrka om högst 150 personer utomlands för att stödja och genomföra en evakueringsinsats.[8]
Efter Natointrädet
Sverige är sedan den 7 mars 2024 medlem i Nato. Efter inträdet inleddes ett arbete för att möjliggöra svenskt deltagande i Natos verksamhet för avskräckning och försvar. Regeringen bedömde att ett medgivande från riksdagen i ett särskilt fall – 15 kap. 16 § andra stycket 2 RF – utgjorde den huvudsakliga gällande konstitutionella grunden för att sända väpnade styrkor utomlands inom ramen för denna verksamhet. Alltjämt aviserade regeringen, i samband med propositionen Sveriges medlemskap i Nato, att det fanns anledning att återkomma i frågan om formerna för svenskt deltagande i Natos verksamhet för avskräckning och försvar.[9] I avvaktan på att ett mer långsiktigt förfarande skulle utredas inom Regeringskansliet valde regeringen, hösten 2024, att föreslå ett generellt bemyndigande, tidsbegränsat för ett kalenderår (2025).[10] Detta var första gången som riksdagen godkände regeringens mandat, enligt 15 kap. 16 § RF, att sända väpnad styrka utomlands sedan Sverige blev Natomedlem. Riksdagen medgav då att en svensk väpnad styrka bestående av markförband, specialförband och amfibieförband om högst 1200 personer, högst sex örlogsfartyg med tillhörande personal och högst 24 stridsflygplan med tillhörande personal ställdes till regeringens förfogande i syfte att kunna bidra till Natos verksamhet för avskräckning och försvar.[11]
Under våren 2025 blev det aktuellt för Sverige att lämna ett bidrag med en väpnad styrka till Natos luftförsvarsoperation för att skydda den logistiknod i östra Polen som används för stödet till Ukraina. Regeringen gjorde bedömningen att detta bidrag, om högst åtta stridsflygplan med tillhörande personal, inte omfattades av riksdagens tidigare medgivande. En särskild proposition lämnades därför för detta enskilda fall, i enlighet med 15 kap. 16 § andra stycket 2 RF.[12]
I oktober 2025 lämnades en ny proposition gällande ett rambeslut för 2026. I den föreslogs att markförband och specialförband om högst 1700 personer, marina förband om högst 700 personer och flyg- och luftförsvarsförband om högst 600 personer skulle ställas till regeringens förfogande för att under 2026 kunna bidra till Natos samlade förmåga för avskräckning och försvar.[13] Riksdagen biföll förslaget den 10 december 2025.[14]
”En tydlig beslutsordning”
I september 2025 överlämnade regeringen proposition 2025/26:6 En tydlig beslutsordning för deltagande i Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar med ett förslag till ändring i lagen (2020:782) om operativt militärt stöd – som den då hette.[15] Detta var fjärde gången sedan lagen stiftades 2020 som den genomgick en översyn. De tidigare tre gångerna var efter Rysslands anfallskrig mot Ukraina 2022, i samband med godkännandet av Natoföredraget 2023, samt när DCA-avtalet godkändes 2024.[16]
Propositionen innefattade bl.a. en uttrycklig reglering av ett tidsbegränsat rambeslut av riksdagen samt införandet av två typsituationer där regeringen, under en begränsad tid, får befogenhet att sända väpnad styrka utomlands utan föregående riksdagsbeslut: dels om ett behov uppstår med kort varsel, dels om ett dröjsmål skulle leda till avsevärda men för angelägna svenska intressen. Vidare betonade regeringen i propositionen att lagregleringen kring operationer eller andra aktiviteter för Natos samlade avskräckning och försvar inte är begränsad till fredstida operationer eller andra verksamheter.[17] Det medger att de väpnade styrkorna får stanna kvar i andra medlemsländer även vid ett väpnat angrepp mot dessa samt att regeringen kan fatta beslut i enlighet med lagen även efter att ett väpnat angrepp ägt rum.[18]
I följande stycken går rapporten igenom de lagrum som sedan den 1 december 2025 innebär att regeringen under vissa förutsättningar får besluta om sändandet av väpnad styrka utomlands inom ramen för Natos verksamhet för avskräckning och försvar.
Riksdagen bestämmer ramarna
Genom propositionerna om svenskt bidrag till Natos avskräckning och försvar för 2025 respektive 2026 utvecklade regeringen en ordning för hur sådana beslut om militära insatser underställs riksdagen. Denna ordning kodifieras nu i 1 § första stycket LOMS:
Regeringen får, inom de närmare ramar som riksdagen beslutar om för ett kalenderår eller en annan period, sätta in svenska väpnade styrkor för att i enlighet med internationell rätt delta i operationer eller andra aktiviteter för Natos samlade avskräckning och försvar.
I förarbetena framgår att rambeslutet även omfattar verksamhet som kan uppkomma med kort varsel men som i någon mån är förutsebar, dvs. insatser vars närmare utformning ännu inte är känd men vars behov kan antas uppstå under perioden.[19] I de två tidigare propositionerna har regeringen därför inkluderat militära förband, avsedda att kunna tas i anspråk för tillkommande insatser inom ramen för Natos avskräcknings- och försvarsverksamhet. Därigenom har en ordning etablerats där regeringen inom rambeslutet söker förutse och inrymma även sådan verksamhet som inte är konkretiserad vid beslutstillfället. För 2025 handlade det om ytterligare 200 anställda soldater och officerare, upp till tre örlogsfartyg med tillhörande anställd personal, samt upp till åtta stridsflygplan med tillhörande anställd personal.[20] För 2026 handlade det om markförband och specialförband om högst 500 personer, marina förband om högst 300 personer och flyg- och luftförsvarsförband om högst 200 personer.[21]
Utöver kodifieringen av den gällande ordningen kring tidsbegränsade rambeslut innefattar 1 § andra och tredje stycket två typsituationer där regeringen får beslutsbefogenhet att sända väpnad styrka utomlands utan riksdagens föregående medgivande.
[1] LOMS används i denna rapport som förkortning för lagen om operativt militärt samarbete. Förkortningen är inte vedertagen.
[2] Det faller på regeringen att under konstitutionellt ansvar avgöra om ett militärt förband utgör en väpnad styrka i regeringsformens mening. Denna rapport kommer inte att uppehålla sig kring tillämpningen utan konstaterar att praxis pekar mot att det inte har att göra med själva beväpningen av styrkan utan om uppgifterna, storleken och sammansättningen av det militära förbandet.
[3] Matz, 2013; Österdahl, 2011; 2024.
[4] Se Österdahl, 2024, s 338f; 2025, s 117; se även SOU 2016:64, s 106–107.
[5] Ds. 2022:24, s 49; prop. 2022/23:74, s 35; prop. 2024/25:22, s 12.
[6] Prop. 2025/26:6, bet. 2025/26:UFöU1, rskr. 2025/26:30.
[7] SOU 2025:94.
[8] SOU 2025:94, s 47, 225-230. I en evakueringsoperation kan det, enligt författningskommentaren, ingå åtgärder för att bidra med skydd och räddnings- och fritagningsoperationer.
[9] Prop. 2022/23:74, s 36.
[10] Prop. 2024/25:22.
[11] Prop. 2024/25:22; bet. 2024/25:UFöU2.
[12] Prop 2024/25:113.
[13] Prop. 2025/26:25.
[14] Bet. 2025/26:UFöU2; rskr. 2025/26:110.
[15] Ds. 2025:11; Prop. 2025/26:6.
[16] Österdahl, 2025, s 114.
[17] Prop. 2025/26:6, s 40.
[18] Prop. 2025/26:6, s 41.
[19] Prop.2025/26:6, s 39, cf. prop. 2025/26:25, s 11; prop. 2024/25:22, s 10.
[20] Prop. 2024/25:22, s 10.
[21] Prop. 2025/26:25, s 11.